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東亞安全秩序變遷與中國的地區戰略選擇

2024-01-11 04:10吳琳
國際展望 2024年1期

【內容摘要】??冷戰結束后,東亞安全秩序經歷了一個不斷變遷的過程。從美國強化日美同盟,牢牢掌握地區安全主導權的霸權秩序;轉變為美國聯盟體系依然占主導地位,但同時允許東亞地區合作兼容發展的復合秩序;再到2017年以來美國聯盟體系轉型且不斷沖擊東亞地區安全合作,從而形成競爭秩序。中國是東亞安全秩序變遷的直接推動者,通過管理中美關系,推動國際權力和平轉移,重建地區國家政治信任,以新經濟關系促進新安全關系,以及和平解決爭端,塑造地區安全的多邊治理框架,中國逐漸從權力、關系和治理三個維度建構自身的地區角色和地區戰略。為了防止競爭性安全秩序進一步向對抗和沖突方向演變,中國應以維護地區秩序穩定為首要目標,在保持自身戰略可持續發展的基礎上,推動新安全格局的構建,并聚焦全球安全倡議的重點合作領域,拓展地區公共產品供給的方式和路徑,為推動東亞地區從競爭性秩序向包容性秩序的變遷而創造條件、積蓄能量。

【關鍵詞】??東亞安全秩序?美國聯盟體系?東亞地區合作?全球安全倡議

【作者簡介】??吳琳,外交學院亞洲研究所副研究員?(北京?郵編:100037)

【中圖分類號】?D822.331???????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-(2024)01-0097-18

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202401006

當前,世界正經歷百年未有之大變局,東亞作為中美戰略博弈最為激烈和集中的地緣戰略板塊,面臨地區安全秩序的深刻調整,而調整的根本原因是中美關系發生了結構性變化。美國推出“印太戰略”,積極構建盟伴體系,企圖重塑中國周邊安全環境,實現對中國的戰略圍堵。受此影響,冷戰后形成的以美國為主導的聯盟體系與以東盟為中心的東亞地區合作兼容發展的復合結構出現松動,維持東亞“長和平”的難度驟然上升。面對新形勢,中國提出全球安全倡議,強調和平、合作、包容、融合的亞洲價值觀,致力于打造全球安全倡議實驗區,建設和平、發展、合作、融通的東亞未來。?這表明,中國的地區戰略重點正從發展向安全與發展并重轉移,如何落實全球安全倡議、推動地區安全秩序實現新的穩定,將是新時期中國周邊外交的重要課題。

展望未來需要以歷史作為基礎,因此有必要從學理上厘清中國在東亞安全秩序形成和變遷過程中的角色和作用,進而才能明確中國未來要在何種基礎上進行繼承和發展。目前,學術界對該問題的研究主要有以下三種視角。一是單元視角,聚焦中國崛起這一劃時代進程,認為中國實力變化導致戰略轉型,進而觸發了東亞安全秩序的變動。?二是結構視角,相關研究認為中國的地區戰略受制于結構,中國的戰略轉型是在國際和地區環境深刻變化的背景下進行的。相關學者主要從“經濟—安全”互動、準無政府體系、美國聯盟體系、局部等級體系等角度分析中國面臨的結構性約束和戰略選擇。?三是互動視角,相關研究認為中國的地區戰略是在與結構的互動中形成和變化的,相關學者或關注中國在東亞合作機制中被社會化的問題,或強調東亞獨特的地區特點對東亞秩序的影響,或強調中國與東南亞國家的信任關系變化,或從關系建構、區域觀重構等視角探討中國與東亞安全結構的互動。?總體而言,中外學術界從不同視角分析了中國地區戰略與東亞安全秩序變遷的關系,為本研究提供了豐富的養分。

本文綜合了結構和互動兩種研究視角。從結構入手,梳理后冷戰時期東亞安全秩序的歷史變遷;繼而探討中國如何在與東亞安全秩序的互動中實現地區戰略的更新,以此來揭示中國地區戰略的演化邏輯;最后探討中國在面對新一輪的秩序調整時,應如何在適應和創新中推進全球安全倡議的實踐,并推動地區安全秩序重回穩定。

一、后冷戰時期東亞安全秩序的歷史變遷

冷戰結束后的三十多年,東亞維持了所謂的“長和平”。但隨著中美關系發生改變,東亞各種懸而未決的安全問題逐漸凸顯并與其他問題疊加,導致東亞安全秩序進入新的動蕩調整期。秩序變遷是一個自然發展的連續過程,本文將后冷戰時期東亞安全秩序的變遷分為三個階段。

(一)以日美同盟為基石的霸權秩序(1991—1996年)

冷戰期間,東亞地區的兩對大國關系發揮了穩定秩序的作用。一是日美同盟。通過與日本結盟,美國獲得了日本在裁軍以及與“自由世界”結盟方面的合作,日本則獲得了美國的安全保護。這一同盟關系也見證了美國作為“發揮監管作用的外部仲裁者”對日本和中國的“雙重保證”,從而避免了中日之間直接的安全競爭。二是中美關系。中美從1972年起擱置了意識形態分歧,擴大了雙邊安全保障,以形成相對默契的戰略聯合來遏制蘇聯在東亞的影響力。

隨著冷戰的結束,這兩對大國關系都發生了重大變化。由于蘇聯威脅的消失,中美合作的戰略必要性降低,中美矛盾開始顯現。?中國從20世紀90年代初開始進入經濟高速增長的階段,對中國崛起的擔心促使美國和日本從20世紀90年代中期開始加強和調整了雙邊安全合作關系。?1996年4月,美國與日本發表了《日美安全保障聯合宣言》,日美同盟得以再定義,即從冷戰時代保護日本的“盾”轉變為后冷戰時代應對地區安全挑戰的“矛”,因此對整個東亞安全環境產生了重大影響。?對日本而言,冷戰后其安全戰略的調整越來越突出中國因素,俄羅斯影響力的下降使其防務重點逐漸從北轉向西。對中國而言,日美同盟從兩個方面對其構成安全挑戰:一是制約中國崛起,二是在臺灣問題上牽制中國。由于日美同盟的強化和美國地區安全戰略的調整,美國維持和彰顯了自己在東亞強大的軍事存在和綜合影響力,確立并鞏固了以日美同盟為基礎的東亞霸權。

值得注意的是,在冷戰結束初期,東盟是一個僅有六個成員國的地區組織,但其通過融入更大范圍的東亞經濟一體化,提升了地區組織的自信心和影響力。?1995年越南加入東盟,1997年緬甸和老撾加入東盟,1999年柬埔寨成為東盟第十個成員國,進一步擴大了東盟的整體力量。這一時期,印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、泰國等東盟創始國涌現出一批具有遠大抱負和廣闊視野的政治人物,他們成功解決了柬埔寨問題,宣稱東盟已經具備了一種管理地區秩序的能力,即通過發揮東盟的領導作用來影響和平進程。在解決柬埔寨問題中,東盟贏得的聲譽使東亞和亞太地區的國家同意將這種名義上的領導以及制度模式作為創造一個地區多邊安全對話機制的基礎,這一機制就是東盟地區論壇(ARF)。?由此,東盟影響地區安全秩序走向的能力和意愿開始顯現。

(二)美國聯盟體系與東亞地區合作兼容的復合秩序(1997—2016年)

1997年,兩種趨勢同時發展。在安全上,日美同盟繼續強化,鞏固了美國聯盟體系及其在東亞安全秩序中的主導權。1997年9月,日本與美國發布新的《日美防衛合作指針》,雙方著手應對后冷戰時代的地區安全問題,日本在日美安保體制中的地位和作用顯著增強。同時,日美共同開發戰區導彈防御系統,進一步加強了美國在該地區的戰略優勢。但在經濟上,1997年的亞洲金融危機暴露了日本在拉動地區經濟增長方面的局限性。?1997年日本經濟的實際增長率為?7%,是自20世紀70年代中期以來出現的首次負增長。東南亞國家在面臨嚴重金融危機時,希望日本能夠采取行動救市,阻止危機蔓延,但日元大幅貶值、日本政府金融改革躊躇不前不僅讓東南亞國家大為失望,而且也遭到美國的批評。與此同時,中國堅持人民幣不貶值和推動金融體系改革為穩定地區經濟發揮了有目共睹的積極作用。以此為契機,中國與東南亞的關系開始進入新時代。

日本經濟低迷、中國經濟持續上升、中美關系改善、東盟管理地區秩序的能力和意愿增強,這些因素共同推動地區安全秩序的演變。最顯著的變化是在21世紀第一個十年,以東盟為中心的東亞地區合作網絡逐步建立和擴大,并形成了美國參與的東亞地區合作與美國聯盟體系共存的復合秩序。

1997年以前,東亞區域合作的主要形式是東盟與主要西方國家以及日本、韓國等建立的多對“東盟+1”對話伙伴關系和機制化的東盟外長擴大會,合作的動力更多來自西方大國。?例如,東盟地區論壇的成立就源于日本的建議以及美國和澳大利亞的積極推動。?1997年東盟與中日韓(當時為“9+3”,柬埔寨加入東盟后稱“10+3”)領導人非正式會晤在吉隆坡舉行。正式啟動“10+3”合作進程之后,東亞出現了按照“東盟方式”、完全由域內國家組成的地區合作機制。2002年,各方決定推動“10+3”領導人會議向東亞峰會演變。2004年各方一致同意將“10+3”作為建立東亞共同體這一長期目標的主渠道。?然而,東亞共同體是只包括東亞國家,還是也要將域外國家納入;是繼續保留“東盟中心地位”,還是去東盟中心化;對此各方存在分歧。2005年首屆東亞峰會正式啟動,創始成員國不僅包括東盟和中日韓三國,還包括印度、澳大利亞和新西蘭,東亞峰會由東盟輪值主席國主辦和主持。這一結果表明,美國和日本成功阻斷了以“10+3”為主渠道建設東亞共同體的進程,而東盟則保住了其在地區合作中的中心地位。

2010年,俄羅斯和美國加入東亞峰會。美國的參與鞏固了其在地區安全秩序中的主導權,通過將“開放的區域主義”正當化,美國不僅限制了其他國家在東亞地區的影響力,而且在某種程度上回應了東盟謀求地緣政治平衡的需要。從秩序的制度構成來看,這一時期的東亞安全秩序不再是日美同盟機制一元主導,而是出現了東亞地區合作在“開放的區域主義”新共識上的制度發展。2010年之后相繼出現的《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)和《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP),也基本反映了復合秩序的現實。

(三)美國聯盟體系轉型沖擊東亞地區合作的競爭秩序(2017年至今)

美國主導下的復合秩序之所以能夠存續二十年,是因為大國關注利益的調和,并且通過“開放的區域主義”實現了這一目標,東盟在其中也發揮了橋梁作用。但在2017年之后,美國外交戰略發生重大變化,對華競爭的一面日益上升。美國推動構建“志同道合”的盟伴體系,以意識形態劃線,分化東盟和東亞合作,從而導致由利益驅動的復合秩序難以為繼,由利益與價值觀共同驅動的競爭秩序取而代之。

美國聯盟體系的轉型早在奧巴馬政府時期就開始了,特朗普政府以美國利益優先,損害了一些盟友的利益,造成盟友間的政治失和與內部紛爭,但其重啟了一個機制,即“四國機制”(Quad)。該機制在日澳合作的基礎上,又將印度這一東亞地區合作的參與方,也是美國日益重視的非同盟安全伙伴納入其中,“四國機制”成為美國盟伴體系構建和聯盟體系轉型的里程碑。拜登政府在此基礎上推動“四國機制”提升至領導人層級,并建立了美英澳“三邊安全伙伴關系”(AUKUS)機制,打造供應鏈安全陣營,加強美日韓三方同盟,建立東亞與太平洋島國的安全聯動。美國聯盟體系轉型的根本目標是影響地區對華認知,推動霸權秩序回歸。?這必然會在東亞地區產生一系列反應,促進秩序變遷。

首先是東盟。作為東亞地區合作的“駕駛員”,東盟的基本態度是不選邊站隊,拒絕“亞洲版北約”,?力求團結一致,在“開放的區域主義”原則下維護東盟的中心地位。東盟于2019年在印尼的倡議下推出“東盟印太展望”,?推動與日本、韓國、中國等地區大國達成了地區愿景文件和務實合作協議,將其與中國、美國、印度等國的戰略伙伴關系同步升級為全面戰略伙伴關系,與上述大國均開展了聯合軍演,等等。盡管東盟的行動難以阻止地區秩序向競爭性方向發展,但在避免地區結構單一化、集團化、維護東亞地區合作上,東盟的作用仍非常關鍵。

其次是美國的盟伴。美國的施壓加速了其盟伴的安全政策變化。日本、韓國、菲律賓選擇追隨美國和突破既有的安全政策框架,配合美國在臺海、朝鮮半島、南海問題上對華施壓,并推動與七國集團和北約的戰略互動;歐盟、北約、加拿大等西方域外力量躍躍欲試,聯合構筑對華威懾聯盟;印度則采取戰略投機政策,與美國和西方結成“便利同盟”,共同抗衡中國。這些國家安全政策的變化無疑加速了競爭性地區安全秩序的形成。但值得注意的是,相似的戰略需求并沒有導致“亞洲版北約”的出現。?其深層次原因在于,競爭性地區秩序并不能解決這些國家所有的安全關切,鑒于國際環境的復雜化和安全利益的多元化,延續原有復合秩序中的制度結構,符合它們平衡各種風險和駕馭不確定性以增進自身安全利益的基本要求。

綜上所述,東亞競爭秩序正加速形成,但復合秩序的韌性和慣性依然存在。不過,在美國“極限施壓”、地區熱點升級、一些國家民粹主義沉渣泛起的影響下,未來東亞安全秩序不排除會出現結構性顛覆。但在現階段,美國所希望的霸權秩序回歸很難實現,復合安全困境?和競爭性安全結構恐將持續一段時間。

二、東亞安全秩序變遷中的中國角色與地區戰略演化

通過回顧和梳理后冷戰時代東亞安全秩序的歷史變遷,可以得出三個結論。其一,美國的地區戰略決定了后冷戰時代東亞安全秩序的走向,這是東亞安全秩序演化的常量。盡管奧巴馬政府高舉“美國回來了”的旗幟“重返亞太”,但事實上美國從來就沒有離開過,美國聯盟體系是其主導東亞地區安全秩序的不二法寶。同時,美國通過“離岸平衡”確保了地區秩序在安全上對美依賴和在經濟上的對外開放。其二,中國的地區戰略選擇將是競爭性安全秩序發展演變的關鍵變量。在大國關系穩定、地區合作進展順利的情況下,中國地區戰略實施的環境相對寬松、穩定性好。但隨著中美關系動蕩,地區合作遭遇瓶頸,中國如何選擇、地區國家如何確立對華預期的問題就變得更加突出和重要。其三,復合秩序中的地區組織和多邊合作機制是大國競爭背景下維持秩序穩定的關鍵第三方。?這既包括東盟、以東盟為中心的東亞合作機制,也包括大國主導的合作機制。它們共同構成了一個網絡化的東亞。?但在地緣政治競爭下東亞安全合作如何發展,不同治理理念和治理方式如何互動,都將對東亞安全秩序的走向產生影響。以上三個結論,恰好對應中國在東亞安全秩序變遷中的三種角色和地區戰略演化的三個維度——權力、關系和治理。

(一)管理中美關系,推動權力和平轉移

權力是秩序的重要維度,權力轉移是秩序變遷的根本動力。中國崛起所造成的權力轉移是東亞安全秩序變遷的深層動因,也是中國作為東亞安全秩序直接締造者最為直接的表現。中美關系具有系統性影響,中國對于中美關系的管理,深刻影響著東亞地區權力格局的演變及其秩序結果。

2012年以來,中國外交的一個重要變化是中國開始審視自身實力變化帶來的利益、手段和責任的變化,并探索在周邊地區運用權力、管理權力和彰顯權力。在西方學者看來,這是中國外交自信(assertiveness)的表現,?并由此衍生出一系列“中國威脅論”,比如“破壞基于規則的秩序”“債務陷阱論”等。美國政府提出“形塑中國周邊戰略環境”,通過“激烈競爭”“競贏”中國,這更加清晰地表明,為了阻撓中國的權力拓展,美國將不惜代價與中國展開戰略競爭。中美在東亞爆發正面對抗或直接沖突的風險急劇上升,東亞安全秩序的穩定面臨巨大壓力。在此背景下,中國的目標非常明確,既要實現國家統一和民族復興,也要堅持獨立自主的和平外交政策,通過管理對美及其東亞盟友的關系,推動權力和平轉移,維護地區和平發展的大局。

在對美關系上,中國一方面堅決斗爭,在涉及主權等核心利益問題上劃清紅線、底線,表明維護國家主權、安全、發展利益的決心和力量;另一方面與美國保持密切戰略溝通,積極引導美國對華政策。?近期,中美關系出現緩和跡象。中美兩國元首于2023年11月在舊金山舉行會晤,就中美關系的指導原則達成“七點共識”,具體包括:相互尊重、和平共處、保持溝通、防止沖突、恪守《聯合國憲章》,在有共同利益的領域開展合作,負責任地管控雙邊關系中的競爭因素。習近平主席提出中美要共同樹立正確認知,共同有效管控分歧,共同推進互利合作,共同承擔大國責任,共同促進人文交流,開辟舊金山愿景。臺灣問題和經貿科技問題仍是中國主要關切,中國希望這次元首會晤能推動中美關系增信釋疑、管控分歧、拓展合作,也為動蕩變革的世界注入確定性、提升穩定性。

除此之外,處理好與美國東亞盟友的關系,調動第三方因素,是管理中美關系的重要補充。面對美國在東亞的核心盟友和安全伙伴,中國的基本原則是睦鄰友好,親誠惠容的周邊外交理念同樣適用于發展與它們之間的關系。2023年11月26日,第十次中日韓外長會在韓國釜山舉行。王毅在會上指出,中日韓作為東亞地區重要國家,要當好東亞合作的“領頭羊”、維護地區和平安全的“穩定器”、解決熱點問題的“減壓閥”,中方將繼續本著與鄰為善、以鄰為伴的方針,推動三國合作重回正軌。?面對不同的國家、不同的問題,中國的政策總體上務實、靈活,同時保持適度的威懾和彈性。

(二)重建政治信任,以新經濟關系促進新安全關系

關系是秩序建立的核心要素,關系模式直接影響秩序的構成和形態。復合秩序與競爭秩序的一個重要區別就在于不同的關系模式是否兼容。關系也是中國社會文化的核心理念。?通過長期的地區互動,中國構建起以增強政治信任為基礎、以制度建設和務實合作為內容、以新經濟關系促進新安全關系的地區關系模式。

政治信任缺失是長期困擾中國地區戰略和秩序構建的問題。歷史上,中國與一些東亞國家也存在矛盾,東亞國家之間的關系也錯綜復雜。中國崛起使中國與東亞國家歷史上的復雜關系與當代的權力變遷相互交織,從而加大了中國與地區國家政治關系改善的難度。?盡管難度很大,但是中國依然投入大量外交資源,提出共同、綜合、合作、可持續的新安全觀,通過戰略安撫和戰略保證,改善地區國家的對華認知,以實際行動表明中國是一個值得信賴的合作伙伴。最典型的例證是1997年亞洲金融危機爆發后中國的負責任應對使東盟改變了對華負面認知,愿意與中國發展更加緊密的合作關系。此后,中國與東盟的關系進入高速發展的快車道,東盟對中國的信任水平也有顯著提升。

由于美國聯盟體系的擠壓和地區國家對中國崛起意圖的不確定,中國選擇以務實、開放的態度,優先發展新經濟關系,將經濟作為地區關系穩定的“壓艙石”,繼而帶動安全合作與新安全關系的塑造。2000年,時任國務院總理朱镕基在第四次中國—東盟領導人會議上首次提出建立中國—東盟自貿區的構想,得到了東盟方面的積極回應,雙方經過十年談判最終于2010年1月1日正式全面啟動中國—東盟自貿區。此后,中國—東盟自貿區不斷提質升級,成為中國—東盟關系深化發展的基石。與此同時,中國也積極支持東盟的地區倡議。中國接受東盟的邀請,參與“10+3”合作并提出了很多務實的合作倡議,包括成立央行和財政部負責人機制,牽頭組織東亞自貿區的可行性研究,推動清邁倡議框架下的貨幣互換機制多邊化,建立東亞外匯儲備庫,以及成立東亞宏觀經濟辦公室等,為“10+3”合作和后來的RCEP等地區經濟安排作出了積極貢獻。

在經濟合作取得巨大成功的背景下,中國與東盟的政治關系也不斷提升,2021年雙方關系升級為全面戰略伙伴關系,安全關系也在制度建設和務實合作中得到發展。在中國—東盟國防部長非正式會晤、東盟防長擴大會和東盟地區論壇等框架下,中國與東盟在掃雷、反恐、人道主義援助與救災、軍事醫學、海上安全、維和、網絡安全等非傳統安全領域加強了務實合作。中國還與東南亞國家在2018年和2019年兩次舉行海上聯合演習,并于2019年在東盟防長擴大會機制下在華舉行大規模實兵演習。?當然,與經濟關系相比,新安全關系的實質性內容還很欠缺,合作的阻力也更大。重建信任的道路仍然任重而道遠。

(三)和平解決爭端,推動地區安全多邊治理

中國在東亞安全秩序中的角色和戰略變化還突出體現在爭端解決的治理理念和治理方式上。安全的要害在于“治理”。?安全治理方式的轉變會通過影響認知和利益,進而影響安全問題的解決效果和安全秩序的演變。中國參與地區多邊安全機制、處理南海爭端的歷程,就是中國的地區安全角色從維護地區安全規則與秩序向多邊安全治理發展演化的過程。

對于以多邊制度化方式處理南海爭端,中國并不是一開始就接受。東盟扮演了推手的角色。東南亞國家在冷戰結束初期對中國充滿了疑慮,為了制約和防范中國,東盟主張將中國納入新創設的地區多邊安全機制中。中國在加入東盟地區論壇的前幾年,對多邊安全機制持觀望態度并保持謹慎,對“建立信任措施”更是陌生的。西方國家則試圖將南海等問題納入東盟地區論壇的討論中,對此中國高度警惕。那時東盟處理南海爭端的主張是先在東盟內部形成“南海行為準則”(以下簡稱“準則”)共識,然后以集體身份與中國磋商。?中國的立場則是南海爭端不牽涉所有的東盟國家,因此應通過與聲索國直接的雙邊談判和平解決爭端。雙方對于南海問題的立場差距導致的妥協結果是中國和東盟國家在2002年簽署了《南海各方行為宣言》(以下簡稱“《宣言》”),明確處理南海問題的路徑是直接相關的主權國家的磋商和談判,目標是基于協商一致制定“準則”。這是中國與一個地區組織發表的首份爭端解決政治文件,充分展示了中國在利益分歧顯著的情況下仍能作出戰略保證的誠意和善意。

雖然中國與東盟于2003年正式啟動《宣言》落實機制,成立聯合工作組,定期召開高官會,但相關進展十分緩慢。隨著2007年之后南海形勢日趨復雜化,以及中國和東盟在“10+1”“10+3”等地區合作中互動的加深,東盟在中國對外戰略中的地位明顯上升,被視為中國周邊外交的“優先方向”。中國也開始從國家戰略和地區治理的角度去思考南海問題的解決,加快“準則”磋商,推動海洋合作。2011年,中國與東盟國家就落實《宣言》指針案文達成一致,同時建議各方將工作重點轉向務實合作,提出成立三個專門技術委員會推進海上合作。2013年,“準則”磋商啟動。2014年11月,時任國務院總理李克強在東亞合作系列會議上提出處理南海問題的“雙軌思路”,在雙邊基礎上加入了所有東盟國家和中國共同維護南海和平穩定的多邊軌道。?2017年,“準則”框架達成,目前已啟動案文三讀。發展至今,中國和平解決南海爭端的治理方略已非常明確,就是要“以對話解決爭端、以協商化解矛盾,不斷完善危機溝通機制,加強區域安全合作”。?這不僅有利于南海問題的解決,也有利于中國在東亞地區其他爭端和熱點問題中發揮建設性的作用。

三、全球安全倡議與東亞安全秩序的再穩定

2022年4月,習近平主席在博鰲亞洲論壇上提出全球安全倡議,深刻剖析當今世界面臨的安全挑戰,倡導通過“六個堅持”,回應“世界需要什么樣的安全理念、各國怎樣實現共同安全”的時代命題。2023年2月,中國政府發布《全球安全倡議概念文件》,明確了落實全球安全倡議的行動路線圖。與冷戰結束初期中國對“建立信任措施”感到陌生的情況截然不同,當前中國提出全球安全倡議,展現了“以確定之中國應對不確定之世界”?的自信與開放。面對東亞日趨復雜的競爭形勢,中國要明確優勢和劣勢,統籌發展與安全,主動引導東亞安全秩序回歸穩定。

(一)發揮優勢,保持地區戰略的穩定性和持續性

馬凱碩等國外一些智庫學者在對中國的地區戰略進行研究后得出一個相似的結論,認為中國最大的優勢是政策具有連續性,能夠始終遵守其承諾,是一個可以信賴的伙伴。?這一方面反映了中國的制度優勢和政策優勢,另一方面也說明地區國家需要中國在預期和方向上給予它們信任和信心。保持中國的優勢,增強地區國家間的政治信任,扎實、穩健地推進和落實中國的安全觀和地區政策,有助于穩定動蕩不定的地區局勢,管控大國競爭所帶來的沖突風險,重新積聚合作的信心和動力,推動競爭秩序回歸包容和合作。

從地區國家的角度來看,不同大國推行的地區戰略框架之間存在適度的競爭是有利于其利益的,因為這些框架各有優劣,能夠充分滿足地區國家多樣性的安全需求,同時多個框架比單一框架更能夠確保它們的戰略自主性,還能為地區國家在大國之間發揮對沖的建設性作用提供空間。?因此,無論是在競爭性的東亞安全秩序下,還是在復合兼容的東亞安全秩序下,地區國家都期待各個大國能均衡地發揮作用并且能夠給它們提供足夠的靈活度和選擇性。它們歡迎中國以一種平等合作的方式與之建立機制性聯系,但同時又不希望過度依賴中國。明確這一點,對于中國的地區戰略選擇非常重要。因此,中國推行地區戰略的目標不應是對抗美國或與美國競爭地區國家的支持,而是立足中國的優勢并將其充分發揮,塑造一個“政策穩定、重承諾、可依靠”的地區伙伴形象。

中國還應重視與其他大國和地區組織的戰略框架的并存關系。不同大國的優勢是不同的,比如美國在東亞的優勢是聯盟體系、軍事基地、發達的防務關系網絡,以及調動各種公民社會力量的能力,發展非政府組織和民間社會團體,影響地區國家的國家治理能力。日本的優勢則是多年來與地區國家構建的經濟和社會援助的強大網絡,并通過精細化的政策手段加以維持。東盟也具有自身不可替代的優勢,即馬凱碩所總結的:共同體意識、機制建設以及各大國對東盟發展的支持。?中國需要認識到不同國家的優勢和短板,推動互補性合作。這既需要自信和定力,也需要溝通和協作的藝術。

(二)重視治理,完善地區安全機制和全球安全倡議實驗區建設

當前,由于大國競爭和地緣政治的回歸,很多地區國家面臨的極為嚴峻的地區性挑戰被忽視或掩蓋。傳統安全與非傳統安全的交織和聯動,更是將這些被忽視或被掩蓋的問題的長期風險進一步放大,導致如水資源武器化的事件逐漸增多,成為新的沖突引爆點。在這種情況下,加強國際和地區安全治理刻不容緩。中國近期與周邊國家開展的打擊電信詐騙的跨國執法合作,就是加強地區安全治理的一個生動案例。

安全治理是一個綜合、長期的過程,需要以制度建設作為基礎。當前,以東盟為中心的地區安全合作機制正面臨內部和外部的各種問題。例如,東盟地區論壇在從預防性外交階段向沖突解決的新階段推進的過程中遇到了共識不足、行動滯后的難題,在核不擴散、反恐、海上安全等領域的合作機制仍大多停留在“清談”的狀態,減災聯合演習甚至從未被運用在實際的災害應對中。美國的新戰略則使人們對地區安全機制的未來前景更加擔憂。有鑒于此,中國推動地區安全治理,必須首先從制度革新著手,打破原有的路徑依賴,讓制度服務合作,使功能領域的合作切實解決現實問題。

南海問題的安全治理仍將是未來中國地區戰略的重點和難點。中國處理南海問題的過程,說明該問題不是一朝一夕、一勞永逸可以徹底解決的,需要綜合施策、長期博弈和共同努力。中國不僅要加緊推動“準則”磋商進程,而且要完善和擴大《宣言》落實機制的職能范圍?!缎浴仿鋵崣C制是2003年由中國和東盟共同啟動,主要任務是推動“準則”的達成。鑒于南海地區安全治理的長期性和復雜性,中國宜考慮在《宣言》落實機制的基礎上建立新機制,為綜合的地區安全治理奠定基礎。除此之外,瀾湄合作、中日韓等次區域合作機制也應當要有新的發展思路。瀾湄地區將打造全球安全倡議實驗區,在治理深度和廣度上都有望進一步拓展。?中日韓合作的政治關系脆弱,但在安全利益上存在交集,應當保持當前中日韓恢復對話的勢頭,繼續謀求深化合作。

(三)補足短板,擴大與地區國家的防務和安全關系網

中國從融入、被動塑造到主動塑造地區秩序,既體現了國家實力的變化,也是中國安全治理工具箱不斷豐富和充實的過程。實力增長必然會給中國的地區安全治理帶來新的解決路徑、解決手段和解決方案。中國作為一個負責任大國,在地區安全治理中應當形成全面、均衡的治理能力。但從目前來看,中國參與地區安全治理的能力、體系、工具箱均存在與實力不符的情況。澳大利亞洛伊研究所發布的《2023年亞洲實力指數》報告顯示,中國在亞洲的綜合實力指數僅次于美國,其中,中國的“經濟關系”得分超過美國,“外交影響”“未來資源”和“經濟能力”的得分與美國基本持平,“韌性”“文化影響”和“軍事能力”的得分與美國有一定差距。與美國差距最大的是“防務網絡”,中國的得分為23.7,美國的得分為84.6。?可見,中國的亞洲影響力存在短板,防務和安全關系嚴重滯后于經濟關系(得分為98.3)和軍事能力(得分為68.1)。為了深度參與地區安全治理,落實全球安全倡議,更好地發揮中國的負責任大國作用,中國需要在以新經濟關系促進新安全關系的既有模式基礎上進行改進和彌補,擴大地區防務和安全關系網絡。

事實上,全球安全倡議提出后,中國加強了與地區國家的防務合作。2023年11月,中國軍隊與柬埔寨、老撾、馬來西亞、泰國、越南的軍隊,在廣東湛江舉行了為期10天的“和平友誼-2023”多國聯合演習。這是首次在中國舉行該系列演習。演習以“聯合反恐與維護海上安全軍事行動”為課題,同步在陸上和海上展開聯合實兵演練。?未來中國應當加強軍事外交,深化與地區國家的雙多邊防務合作,積極參與和主導多邊軍事演練,共同應對地區威脅,維護地區和平與安全。

(四)統籌發展與安全,在新興領域創新性地提供地區公共產品

二十大報告提出以新安全格局保障新發展格局,其內涵是統籌國內國際兩個大局,以新安全格局的構建保障雙循環的新發展格局。新發展格局以國內大循環為主體,國內國際雙循環相互促進;新安全格局同樣以國內治理為主,國內國際“雙治理”同步推進。?當前,世界正處于新疆域不斷拓展、發展與安全問題緊密關聯的時代,加強新興領域治理,不僅有助于提升國內發展效能,而且可以拓寬中國與地區國家共建制度和規則并提供公共產品的領域和范圍,為地區穩定和繁榮創造機遇。

中國積極提供地區公共產品。新冠疫情推動了中國與地區國家在公共衛生領域的合作。中國與東盟建立了應急醫療物資儲備庫,還利用地區合作專項資金聯合開發和生產疫苗,推出“中國—東盟健康絲綢之路人才培養項目(2020—2022)”,為推動地區公共衛生治理發揮了積極作用。未來,中國應借助這些合作機制和資金、平臺,擴大醫療合作網絡和提升基層衛生治理能力,深入民間精準對接需求,建設人類衛生健康共同體。烏克蘭危機再次凸顯了核安全風險,大國競爭如何避免核沖突是中國作為地區大國不可回避的問題。中國適時與美國啟動核安全對話,向東盟表達率先簽署《東南亞無核武器區條約》議定書的意愿,將推動中國為地區核安全治理作出更大貢獻。除此之外,根據全球安全倡議中列舉的重點合作方向,中國在信息安全、生物安全、人工智能、外空、氣候變化等新興領域不斷積累的國內治理經驗,也可為國際治理和地區治理提供新的合作動力。中國應把握住時代機遇,在“雙治理”的新安全格局下,推動新科技領域和新安全領域的規則制定和公共產品供給。

結?束?語

后冷戰時代的東亞安全秩序經歷了三個階段的歷史變遷。冷戰結束初期,美國通過重塑日美同盟建立起以雙邊同盟體系為架構的霸權秩序。以亞洲金融危機為轉折,東亞地區合作蓬勃興起,美國聯盟體系與東亞地區合作兼容發展,這種復合秩序逐漸取代了霸權秩序。2017年以來,東亞安全秩序因美國聯盟體系轉型沖擊東亞地區合作而呈現出競爭性上升的發展態勢。時代的車輪仍在滾動,但東亞安全秩序的未來是“前進”還是“倒退”仍然存在變數。中國將在東亞安全秩序未來的建構中發揮何種作用,不僅關系到中華民族偉大復興的歷史偉業,而且將深刻影響世界的走向。解決未來問題的答案藏在過去。后冷戰時代中國的崛起、與地區的互動以及區域觀的重構,均與東亞安全秩序的變遷緊密相關。從權力、關系和治理三個維度看,中國逐漸塑造和發展了自身的地區角色和地區戰略。一是維護中美關系穩定,推動權力和平轉移;二是重建地區國家政治信任,構建新經濟關系格局并帶動新安全關系的建立;三是和平解決爭端和參與安全合作機制,推動地區安全的多邊治理。面對新的時代背景和更加復雜的地區安全局勢,中國要更加主動地塑造地區秩序,統籌發展與安全,在新安全格局的構建中開拓創新,實現東亞安全秩序的穩定重建和包容性發展。

[責任編輯:陳??雪]

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